Стратегічне планування комплексних програм громадського здоров’я: етапи розробки

Роль профілактичної медицини стає дедалі важливішою, і у процесі змін, тим більше у період воєнного стану заклади охорони здоров’я не встигають посилювати цю складову.

У світі вже доведено факт, що широкий спектр профілактичних напрямів – рентабельний. Це, зокрема, заходи, які стосуються екологічних і соціальних детермінантів здоров’я, які підвищують стійкість і сприяють здоровій поведінці населення, вакцинації та скринінговим обстеженням.

Дослідження ВООЗ демонструють, що профілактика є економічно ефективною як у короткостроковій, так і в довгостроковій перспективах. Крім того, інвестиції в охорону здоров’я генерують економічно ефективні результати для здоров’я та можуть сприяти більшій стійкості, отримуючи економічні, соціальні й екологічні переваги. Навіть невеликі інвестиції в громадське здоров’я обіцяють значні вигоди для здоров’я населення, економіки й інших секторів. Фактичні дані свідчать, що інвестиції в громадське здоров’я загалом економічно вигідні для сектору охорони здоров’я, інших секторів та економіки в широкому розумінні з розрахунку чотириразового повернення від вкладеного. Дані свідчать, що профілактичні заходи сприяють зниженню смертності від серцево-судинних захворювань на 50–75 % у країнах з  високим рівнем доходів і на 78 % у світі.

У звіті ВООЗ щодо зменшення економічного впливу неінфекційних хвороб у країнах з низьким і середнім рівнем доходу підраховано, що для зменшення витрат на охорону здоров’я необхідні додаткові інвестиції в розмірі 1–4 % поточних витрат на охорону здоров’я. Інвестиції у профілактичні заходи можуть дати прибуток протягом 1–2 років.

У той самий час, застарілі підходи до збереження громадського здоров’я, їхні функції контролю не відповідають сучасним викликам до епідеміологічного нагляду та зміцнення здоров’я населення. Для ефективності й оперативності реагування на потенційні загрози здоров’ю населення сучасна державна політика має бути спрямована на єдність систем обміну інформацією, що потребує рішень щодо єдиної технологічної платформи. Структурована система звітності про захворювання в країні дозволить здійснювати ефективний моніторинг за ситуацією.

На регіональному рівні важливе значення мають включення збереження та зміцнення здоров’я громади до пріоритетів  стратегічних планів розвитку.

Цей напрям може складатися із завдань, які сприяють покращенню здоров’я в громаді. На основі стратегічного плану розробляються та затверджуються програми, проекти та заходи з громадського здоров’я. Якщо стратегічний план не містить напрямів щодо охорони здоров’я, то це не повинно стати перепоною для впровадження програм з громадського здоров’я. Представники громади можуть ініціювати програму виходячи з місцевих потреб, визначивши пріоритети шляхом вивчення даних та аналізу ситуації.

Для забезпечення ефективної реалізації регіональних і місцевих програм громадського здоров’я важливо створити належні умови, зокрема розробити покроковий сценарій розвитку, забезпечити готовність інфраструктури до успішного втілення завдань щодо формування ефективної політики у сфері охорони здоров’я населення, спираючись на десять основних оперативних функцій громадського здоров’я, та забезпечити розвиток регіональної системи моніторингу й оцінювання у сфері охорони здоров’я.

Однією з актуальних проблем на етапі планування програм громадського здоров’я є відсутність вичерпної інформації стосовно готовності інфраструктури та потенційних можливостей на регіональному рівні, зокрема стану політичного середовища, наявних ресурсів,  програмної діяльності та організаційного середовища.

Пропонуємо до вашої уваги аналіз операційного посібника з розробки та фінансування регіональних і місцевих програм громадського здоров’я, та пропонуємо конкретні кроки для втілення таких програм у вашому регіоні.

На перших етапах стратегічного розвитку системи громадського здоров’я на регіональному рівні необхідно оцінити готовність наявних на сьогодні структур до посилення їх потенціалу та успішного втілення завдань щодо формування ефективної політики у сфері охорони здоров’я населення.

Оцінка наявного потенціалу.

Необхідно розробити та запровадити інструменти оцінювання потенціалу та послуг громадського здоров’я для оцінювання ефективності системи громадського здоров’я на регіональному рівні.

Він побудований навколо шести основних напрямів: планування та оцінка, епіднагляд і епідеміологія, лабораторна діагностика, інформаційні технології, інформування про ризики, освіта та навчання. Інструмент оцінювання був застосований місцевими департаментами охорони здоров’я на регіональному рівні для отримання базової оцінки та використовувався в подальші роки для вимірювання посилення потенціалу.

Оцінювання потенціалу розкриє наявні розриви між конкретними проблемами регіонів у сфері охорони здоров’я та необхідними для їх вирішення інфраструктурою та потенціалом. На основі отриманих оцінок лідери системи охорони здоров’я спільно з органами виконавчої влади зможуть визначити пріоритети регіональної політики з питань здоров’я, розробити та забезпечити реалізацію стратегії, плани дій і цільові програми з чітким графіком реалізації.

Дорожня карта розвитку.

Адаптація Європейського плану дій з посилення потенціалу та послуг громадського здоров’я має відбуватися паралельно на національному та регіональному рівнях і може бути представлена у вигляді дорожньої карти розвитку (ДКР) з урахуванням результатів оцінювання потенціалу.

Наочність інформації про ситуацію ухвалення рішення і можливість оперативного внесення коректив відрізняє дорожнє картування від інших варіантів стратегічного планування, зокрема бізнес-планування. Дорожнє картування, на відміну від інших форм планування, має на увазі варіативність шляхів розвитку об’єкта управління та дає можливість розробки різних сценаріїв розвитку.

Дорожня карта замає проміжне положення між стратегією та стратегічним планом. З одного боку, вона дозволяє конкретизувати стратегію розвитку об’єкта управління та представити її реалізацію у вигляді послідовності взаємопов’язаних дій. З іншого, являє собою більш гнучкий інструментарій, ніж стратегічний план, оскільки може коригуватися в будь-який момент часу при настанні змін або після реалізації подій, представлених у дорожній карті, і істотного уточнення бачення управлінської ситуації. Використання дорожніх карт дозволяє не тільки розглядати ймовірні сценарії розвитку управлінської ситуації, але й визначати послідовність дій і подій, що ведуть до досягнення поставлених цілей найбільш раціональним шляхом.

При розробці дорожніх карт передбачається активне використання експертної інформації про об’єкт управління, що робить їх зручним інструментарієм експертного прогнозування. Використання експертної інформації та залучення експертів до процесу стратегічного управління дозволяє повніше враховувати професійний аналіз та оцінки фахівців, особливо в частині майбутніх подій, при виробленні й ухваленні стратегічних рішень з урахуванням прогнозу їхнього майбутнього стану. Використання методу дорожнього картування передбачає три етапи: підготовка, розробка та реалізація.

Характерна особливість дорожніх карт — можливість вибору найбільш зручного варіанта оформлення документа. Наприклад, це може бути досить об’ємний опис ситуації та варіантів її розвитку, що супроводжуються візуалізацією та ілюстраціями, зокрема при прогнозуванні перспектив розвитку наукових досліджень у сфері громадського здоров’я, що мають прикладний характер, тощо.

Етапи розробки ДКР з урахуванням результатів оцінювання потенціалу.

Етап 1.

Підготовка до розробки ДКР регіональної системи громадського здоров’я.

1.1. Обґрунтування необхідності розробки ДКР (опис ситуації та проблеми, що потребує рішення).

1.2. Визначення цілей.

1.3. Визначення зацікавлених осіб, організацій чи соціальних груп.

1.4. Організація процесу розробки та створення ефективної системи управління процесом розробки дорожньої карти, оскільки він може бути складним і потребуватиме об’єднання зусиль широкого кола висококваліфікованих фахівців та експертів.

1.5. Оцінювання ресурсів, обсягів фінансування, часу, необхідних для реалізації ДКР.

Етап 2.

Розробка ДКР.

2.2. Визначення альтернативних варіантів досягнення стратегічних цілей, яких може бути кілька. Для кожного з альтернативних варіантів досягнення мети при розробці ДКР визначається очікуваний час, необхідний для його реалізації, і його внесок у досягнення поставленої мети. При одночасному розгляді кількох стратегічних цілей і кількох альтернативних варіантів їх досягнення у ДКР визначаються так звані точки прийняття рішення, зокрема про доцільність подальшого опрацювання альтернативного варіанта.

2.3. Вироблення оцінок і рекомендацій про доцільність використання розглянутих альтернативних варіантів досягнення цілей. При ухваленні рішення використовуються такі критерії оцінки, як вартість, терміни розроблення та впровадження, продуктивність та інші показники, що характеризують функції системи.

2.4. Визначення ресурсного забезпечення, необхідного для реалізації кожного запропонованого заходу, представленого у ДКР (фінансового, матеріального, кадрового, інтелектуального, технологічного).

2.5. Підготовка підсумкового звіту про розробку ДКР та її графічне подання із зазначенням процесу управління, заходів, структури взаємозв’язків (заклади охорони здоров’я, неурядові організації, відомчі установи тощо) та відображенням послідовних кроків (разом із затратами та ресурсами), очікуваних результатів, бар’єрів і ризиків (зокрема, відхилення від запланованих термінів реалізації).

У супровідному документі за підсумками розробки ДКР має бути зазначена інформація, достатня для вибору найбільш прийнятного та обґрунтованого рішення для досягнення мети щодо розбудови регіональної системи громадського здоров’я.

Етап 3.

Реалізація ДКР.

3.1. Експертиза та затвердження ДКР. Внесення за потреби коректив з боку експертів.

3.2. Розробка та виконання плану реалізації ДКР, до якого належать необхідні ресурси, терміни виконання планових завдань, виконавців.

3.3. Контроль ходу реалізації ДКР, який забезпечує можливість внесення корегувальної інформації при настанні істотних змін.

Під час розробки ДКР слід дотримувати вимог, аналогічних сформульованим при формулюванні стратегічних цілей: конкретність, вимірність, узгодженість, досяжність, визначеність у часі.

Етапи розробки регіональних і місцевих програм громадського здоров’я

Етап 1.

Створення робочої групи.

Для реалізації завдань щодо визначення пріоритетних питань для розробки регіональної політики доцільно створити регіональну експертну групу (РЕГ). До складу РЕГ можуть входити лідери, управлінці, експерти у відповідних сферах і зацікавлені сторони, які періодично організовують процеси визначення пріоритетів з метою формування та розробки політики громадського здоров’я та/або пріоритетних питань системи охорони здоров’я, з якими вони очікують зіткнутися в найближчий період і довгостроковій перспективі. Ці питання потім трансформуються в теми для підготовки аналітичних оглядів наявних даних (зокрема, наукових) для формування політики, систематичних оглядів та/або планування нових досліджень.

Етап 2.

Збір і аналіз даних.

За умови успішного визначення пріоритетних питань РЕГ формулює доступні для пошуку запитання та розробляє стратегію пошуку, збирає актуальні наявні фактичні дані, оцінює їхню якість і робить висновки. На завершальному етапі РЕГ вивчає отримані висновки з точки зору можливості їх застосування в місцевому контексті, враховуючи позитивні та негативні сторони, обмеження через регіональні особливості, ресурсні та соціальні аспекти.

Моніторинг здоров’я населення представляє собою регулярне збирання даних про відповідні компоненти здоров’я та його детермінанти серед населення або в окремих групах з метою інформаційного забезпечення процесу стратегічного планування у сфері громадського здоров’я. (див. рисунок).

Обсяг моніторингу може різнитися від комплексного/загального до вузького/тематичного. Комплексний підхід передбачає оцінювання галузі загалом, тоді як тематичний підхід може зосередитися на окремих питаннях. Моніторинг здоров’я населення може бути розширений за рахунок залучення різноманітних методів, таких як моделювання та прогнозування, або шляхом інтеграції епідеміологічних, психосоціальних, біоповедінкових досліджень тощо, але він неможливий без звітів про стан здоров’я.

Основна мета звітності у сфері громадського здоров’я – інформування про стан здоров’я населення всіх, кому потрібна ця інформація, і забезпечення всіх етапів розробки політики у сфері охорони здоров’я – від планування до оцінювання. Отже, без налагодженої системи звітності моніторинг громадського здоров’я не може адекватно впливати на політичний процес у сфері охорони здоров’я.

Звітна функція моніторингу громадського здоров’я може бути представлена в різних формах, наприклад, звітах, брошурах, презентаціях, релізах, статтях. Для висвітлення звітів важливо використовувати вебресурси, соціальні мережі, інші засоби масової інформації. Аналітичні записки та різноманітні форми діалогу є також важливими інструментами поширення звітності про стан здоров’я населення. В ідеалі всі перелічені інформаційні продукти мають містити дані, що супроводжуються пояснювальними текстами, візуалізацією, коментарями експертів і посиланнями на джерела даних.

Етап 3.

Аналітичний огляд отриманих даних для формування політики.

Регіональна експертна група узагальнює і трансформує отриману інформацію в зручну форму залежно від цільової аудиторії: наприклад, у аналітичному огляді даних для формування політики, у якому описується пріоритетна політична проблема, викладаються наукові та фактичні дані, наводяться міркування з управління, надання послуг і фінансування, які є важливими для пошуку ефективних варіантів рішення й основних способів їх реалізації.

Етап 4.

Організація дорадчого діалогу.

Основні зацікавлені сторони збираються для проведення дорадчого діалогу щодо пріоритетного політичного питання, якому присвячений аналітичний огляд даних для формування політики, з метою:

• обговорення різних факторів, які впливатимуть на процес прийняття рішень з проблеми;
• отримання інформації про досвід і думки людей, які братимуть участь у процесі прийняття рішень на підставі представлених даних;
• визначення основних кроків у розрізі потреб конкретних груп населення.

Етап 5.

Визначення цілей і завдань програми, розробка плану.

Планування профілактичних інтервенцій має спиратися на набір зрозумілих втручань: хто, що і навіщо має робити. Невід’ємною складовою планування є визначення осіб, відповідальних за виконання завдань, їхніх нових ролей і сфери відповідальності, а також термінів та формату звітності.

На цьому етапі регіональною експертною групою розробляється концепція регіональної або місцевої програми громадського здоров’я з метою обґрунтування потреби розроблення програми, визначення оптимального варіанта вирішення проблеми.

Після отримання узагальненого висновку виконавчого комітету ініціатор доопрацьовує проект концепції з урахуванням зауважень і повторно надсилає його до виконавчого комітету для погодження. У разі схвалення концепції програми виконавчий комітет місцевої ради приймає рішення про розроблення проекту програми, визначає одного або кількох головних розробників проекту програми – місцевий орган виконавчої влади; головного виконавця або координатора, співвиконавців програми, строк розроблення проекту програми та його подання на розгляд сесії обласної чи місцевої ради.

Етап 6.

Діяльність з моніторингу та оцінки.

Регіональна експертна група здійснює регулярний моніторинг і оцінку робочих процесів. На підставі отриманих результатів визначає, чи можуть зміни, що спостерігаються, бути віднесені на рахунок запропонованих втручань. Висновки за результатами моніторингу й оцінки свідчитимуть про те, чи продовжувати реалізацію запропонованих заходів, чи є потреба у внесенні змін, чи варто скасувати ці заходи.

Вплив загальних зусиль і компонентів втручань мають бути оцінені. План оцінки має визначати методи збору й аналізу даних, ключові показники, а також враховувати потреби зацікавлених сторін і те, як саме будуть використовуватися результати оцінювання. Стратегія вимірювання й оцінювання ефективності також має спиратися на взаєморозуміння того, як побудувати надійне економічне обґрунтування для залучення інвестицій у заходи за напрямами.

Розробляючи план оцінювання, слід визначити ключові показники процесу та показники результатів, які є значущими як для сфери охорони здоров’я, так і для оцінки внеску центрів громадського здоров’я. Також потрібно враховувати специфіку використання окремих показників, наприклад: спільні заходи, спрямовані на отримання результатів за індикатором «відмова від куріння», де задіяні багато різних організацій і де кінцевий результат оцінюється в контексті сфери громадського здоров’я.

На етапі розробки системи оцінювання результативності мають бути враховані аспекти справедливості стосовно  здоров’я для вимірювання впливу на усі прошарки та групи населення, зокрема соціально уразливі групи.

План оцінювання має містити механізм повідомлення про отримані результати зацікавленим сторонам, а також визначати цикл обміну інформацією. Зазвичай на етапі налагодження співпраці потрібні значні зусилля для налагодження взаєморозуміння в рамках проведення оцінювання та підтримки виконавців у режимі реального часу для внесення, у разі потреби, коректив задля підвищення результативності заходів.

Етап 7.

Планування бюджету

Плануючи бюджет, треба зробити перелік усіх ресурсів, які потрібні для впровадження програми, оцінити їхню вартість. Коли ми говоримо про ресурси, то маємо на увазі також і людський ресурс, бо для виконання завдань громадського здоров’я саме це буде найбільшою складовою.

Важливим є розуміння, що процес фінансування державних програм громадського здоров’я переходить на новий, сучасний механізм стратегічної закупівлі послуг у сфері громадського здоров’я.

3 листопада 2022 року були прийняті зміни до Бюджетного кодексу України, які виключили з пункту 3 частини першої статті 89  Підпункти «а», «а-1», «б», «в» і «г». Відтепер стаття 89 регламентує, що видатки, які здійснюються з бюджетів сільських, селищних, міських територіальних громад на охорону здоров’я, включають в себе:

ґ) оплату комунальних послуг та енергоносіїв комунальних закладів охорони здоров’я, які належать відповідним територіальним громадам, для забезпечення надання медичних послуг за програмою державних гарантій медичного обслуговування населення;

д) місцеві програми розвитку та підтримки комунальних закладів охорони здоров’я, які належать відповідним територіальним громадам, місцеві програми надання населенню медичних послуг понад обсяг, передбачений програмою державних гарантій медичного обслуговування населення;

е) місцеві програми громадського здоров’я.

Враховуючи однозначність трактування підпункту «ґ» «про оплату комунальних послуг» та звичайного використання підпункту «д», саме підпункт «е» викликає найбільше питань та суперечностей в частині практичного аспекту його реалізації. При  формуванні бюджетних програм, що мають будь-яку дотичність до сфери охорони здоров’я, широке розповсюдження має посилання саме на підпункт «д» на відміну від підпункту «е», де йдеться про громадське здоров’я. Зазвичай, у назвах бюджетних програм з охорони здоров’я фігурують слова на кшталт «підтримка та розвиток ЗОЗ», хоча нерідко йдеться про заходи, які  напряму не пов’язані ані з розвитком, ані з підтримкою ЗОЗ. В більшій мірі ці заходи відповідають потребам або усього населення громади, або певних груп мешканців громади, наприклад, закупівля та забезпечення засобами індивідуального захисту, закупівля ліків, харчування та товарів медичного призначення для індивідуального користування мешканців, додаткові щеплення тощо. Як наслідок, ці заходи повністю підпадають під загальне визначення  програм саме громадського здоров’я, таких як:

• боротьба з епідеміями;
• репродуктивне здоров’я;
• охорону материнства та дитинства;
• заходи з діагностики та профілактики, що не входять у ПМГ (додаткові скринінги, дослідження на онкопатологію, тощо);
• щеплення поза національним календарем;
• заходи  з убезпеченням робочого процесу для медичних працівників та інших працівників, долучених до надання соціально значущих послуг, наприклад, засоби індивідуального захисту;
• аналітичні, інформаційні, адвокаційні заходи з питань поліпшення чи дослідження стану здоров’я населення;
• школи здоров’я;
• групи підтримки, психологічної реабілітації.

Загалом сфера громадського здоров’я настільки всеосяжна, що надає дуже широкі можливості для фінансування заходів, спрямованих на поліпшення якості та тривалості життя мешканців громади.

Також слід розуміти, що, крім бюджетного фінансування, для реалізації програм громадського здоров’я можна залучати кошти донорських, громадських і благодійних організації та кошти місцевого бізнесу в частині державно-приватного партнерства. Управлінським командам об’єднаних територіальних громад необхідно пам’ятати, що інвестувати в збереження здоров’я значно результативніше та дешевше, ніж витрачати кошти на лікування.